清史稿 志 · 卷八十八 选举八 清朝新选举制 清末选举制度

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清史稿 志 · 卷八十八 选举八 清朝新选举制 清末选举制度

　　选举八

　　△新选举

　　新选举制，别於历代取士官人之法。清季豫备宪政，仿各国代议制度，选举议员，博采舆论。议员选举有二：曰资政院议员选举，曰各省谘议局议员选举。自辛丑回銮，朝廷锐意求治，派大臣赴各国考察政治，设考察政治馆。命甄择各国政法，斟酌损益，候旨裁定。光绪三十二年七月，诏曰：“考察政治大臣载泽等回国陈奏，国势不振，由於上下相暌，内外隔阂；而各国所以富强，在实行宪法，取决公论。今日惟有仿行宪政，大权统於朝廷，庶政公诸舆论，廓清积弊，明定责成，以豫备立宪基础。俟规模初具，妥议立宪实行期限。各省将军、督、抚晓谕士庶人等，各明忠君爱国之义，合群进化之理，尊崇秩序，保守和平，豫备立宪国民之资格。”九月，庆亲王奕劻等遵旨核议釐定官制，以“立宪国官制，立法、行政、司法三权并峙，各有专属，相辅而行。立法当属议院，今日尚难实行。请暂设资政院，以为豫备”。诏如所议。

　　三十三年，改考察政治馆为宪政编查馆。八月，谕曰：“立宪政体，取决公论，中国上、下议院未能成立，亟宜设资政院，以立议院基础。派溥伦、孙家鼐为资政院总裁，妥拟院章，请旨施行。”寻谕：“各省应有采取舆论之所，俾指陈通省利病，筹计地方治安，并为资政院储才之阶。各省督、抚於省会速设谘议局，慎选公正明达官绅，创办其事。由各属合格绅民，公举贤能为议员。断不可使品行悖谬、营私武断之人滥厕其间。凡地方应兴应革事宜，议员公同集议，候本省大吏裁夺施行。将来资政院选举议员，由该局公推递升。”

　　三十四年六月，资政院奏言：“立宪国之有议院，所以代表民情，议员多由人民公举。凡立法及豫算、决算，必经议院协赞，方足启国人信服之心。大学云：‘民之所好好之，民之所恶恶之。’孟子云：‘所欲与聚，所恶勿施。’又云：‘乐以天下，忧以天下。’皆此理也。昔先哲王致万民於外朝，而询国危国迁，实开各国议院之先声。日本豫备立宪，於明治四年设左、右院，七年开地方会议，八年立元老院，二十三年遂颁宪法而开国会。所以筹立议院之基者至详且备。谨旁考各国成规，揆以中国情势，酌拟院章目次，凡十章。先拟就总纲、选举二章呈览。”报可。

　　是月宪政编查馆会同资政院拟订各省谘议局章程，并议员选举章程。奏言：“立宪政体之要义，在予人民以与闻政事之权，而使为行政官吏之监察。东、西立宪各国，虽国体不同，法制各异，无不设立议院，使人民选举议员，代表舆论。是以上下之情通，暌隔之弊少。中国向无议院之说，今议倡设，人多视为创举。不知虞廷之明目达聪，大禹之建鞀设铎，洪范之谋及庶人，周官之询於外朝，古昔盛时，无不广采与论，以为行政之准则，特未有议院之制度耳。今将创设议院，若不严定规则，事为之制，曲为之防，流弊不可胜言。中国地大民众，分省而治。各省之政，主於督、抚，与各国地方之治直接国都者不同。而郡县之制，异於封建，督、抚事事受命於朝廷，亦与各国联邦之各为法制者不同。谘议局为地方自治与中央集权之枢纽，必使下足裒集一省之舆论，上仍无妨国家统一之大权。此日各省谘议局办法，必须与异日京师议院办法有相成而无相悖。谨仰体圣训，博考各国立法之意，兼采外省所拟章程，参伍折衷，拟订各省谘议局章程，别为选举章程一百十五条，候钦定颁行。”诏饬各督、抚迅速举办，实力奉行，限一年内一律办齐。并谕曰：“朝廷轸念民依，使国民与闻政事。先於各省设谘议局，以资历练。凡我士庶，当共体时艰，同摅忠爱。於地方应兴应革之利弊，切实指陈。於国民应尽之义务，应循之秩序，竭诚践守。各督、抚当本集思广益之怀，行好恶同民之政，虚衷审察，惟善是从。至选举议员，尤宜督率有司，认真监督，精择慎选。宪政编查馆、资政院迅将君主立宪大纲，暨议院选举各法，择要编辑。并将议院未开以前应筹备各事，分期拟议具奏。俟亲裁后，即将开设议院年限，钦定宣布。”

　　八月，宪政编查馆、资政院会奏遵拟宪法议院选举法纲要，暨议院未开以前逐年筹备事宜。自本年起，分九年筹备。其关於选举议员者，第一年各省筹办谘议局，第二年举行谘议局选举，各省一律成立，颁布资政院章程，举行资政院选举。第三年召集资政院议员举行开院。第九年始宣布宪法，颁布议院法，暨上、下议院议员选举法，举行上、下议员议员选举。谕令京、外各衙门依限举办。

　　先是资政院奏拟院章目次，第二章为选举。宣统元年七月，资政院奏续拟院章，改订第二章目次为议员，专详议员资格、额数、分类、任期，而另定选举详细章程，以免混淆，从之。院章规定资政院议员资格，由下列各项人员年满三十岁以上者选充。一，宗室王、公世爵；二，满、汉世爵；三，外藩王、公世爵；四，宗室、觉罗；五，各部、院四品以下、七品以上官，惟审判、检察、巡警官不与；六，硕学通儒；七，纳税多额人；八，各省谘议局议员。定额：宗室王、公世爵十六人，满、汉世爵十二人，外藩王、公世爵十四人，宗室、觉罗六人，各部、院官三十二人，硕学通儒十人，纳税多额者十人。各省谘议局议员一百人。类别为钦选、互选。宗室王、公世爵，满、汉世爵，外藩王、公世爵，宗室、觉罗，各部、院官，硕学通儒，纳税多额者，钦选。各省谘议局议员互选。任期三年，任满一律改选。

　　九月，资政院会奏资政院议员选举章程，疏言：“资政院议员选任之法，大别为钦选、互选二者，各有取义。而钦选议员名位有崇卑，人数有多寡，当因宜定制，取便推行。宗室王、公世爵，满、汉世爵及外藩王、公世爵，阶级既高，计数较少，应开列全单，恭候简命。宗室、觉罗，各部、院官及纳税多额者，合格人数，与议员定额比例，多少悬殊。考外国上院制，敕任议员多经互选。拟略师其意，於钦选之前，举行互选。各照定额，增列多名。好恶既卜诸舆情，用舍仍归於宸断。其硕学通儒，资格确定较难，人数调查不易，互选势所难行。拟略仿从前保荐鸿博之例，宽取严用，以蒐访之任，寄诸庶官。抉择之权，授诸学部。仍宽定开列名数，冀不失钦选之本旨。以上各项，略采各国上院办法，为建设上议院之基础。而资政院兼有下院性质，不能无民选议员，与钦选相对待。特以谘议局为资政院半数议员之互选机关，谘议局议员本由各省合格绅民複选而来，则谘议局公推递升之资政院议员，即不啻人民间接所选举。公推递升之标准，不能不以得票多寡为衡。但监督权属於督、抚，非经覆定，不令遽膺是选。既与钦选大权示有区别，自与下院要义不相背驰。”诏如所议行。

　　资政院议员选举章程之规定，宗室王、公世爵，列爵凡十二：一，和硕亲王；二，多罗郡王；三，多罗贝勒；四，固山贝子；五，奉恩镇国公；六，奉恩辅国公；七，不入八分镇国公；八，不入八分辅国公；九，镇国将军；十辅国将军；十一，奉国将军；十二，奉恩将军。按院章定额分配，自和硕亲王至奉恩辅国公十人，自不入八分镇国公至奉恩将军六人。满、汉世爵，以满洲、蒙古、汉军旗员及汉员三等男以上以之爵级为限，按定额分配。三等侯以上八人，一等伯至三等男四人。外藩王、公世爵，凡下列蒙古、回部、西藏各爵：一，汗；二，亲王；三，郡王；四，贝勒；五，贝子；六，镇国公；七，辅国公。按定额分配。内蒙古六盟，盟各一人；外蒙古四盟，盟各一人；科布多及新疆所属蒙古各旗一人；青海所属蒙古各旗一人；回部一人；西藏一人。凡各项世爵年满三十岁以上，未奉特旨停止差俸，及因疾病或事故自请开去一切差使者，均得选充资政院议员。每届选举，资政院於前一年九月行知宗人府、各该管衙门、理藩部，分别查明合格者，造具清册，於选举年分二月以前，咨送资政院。由院分别开单，於三月以前，奏请按额钦选。其宗室王、公，满、汉世爵，现任军机大臣，参豫政务大臣，及资政院总裁、副总裁者，无庸选充。有缺额时，资政院随时行知各该衙门，修正清册。按爵级或部落应选充者，奏请钦选补足之。

　　宗室、觉罗，凡男子年满三十岁以上，无下列情事者，得选充资政院议员：一，曾处圈禁或发遣者；二，失财产上信用被人控实未清结者；三，吸食鸦片者；四，有心疾者；五，不识文义者。其现任三品以上职官，审判、检察、巡警官，及现充海、陆军军人者，无庸选充。按定额分配，宗室四人，觉罗二人，由各该合格人先行互选。於选举年分二月初一日，在京师及奉天府行之。京师以宗人府堂官为监督，奉天以东三省总督为监督。每届互选，资政院於前一年九月行知互选监督，照章举行。设互选管理员，掌调查互选人，管理投票、开票、检票等事宜。由互选管理员查明合格人员，造具互选人名册，先期呈由互选监督宣示公众。如本人认为错误遗漏，得於宣示期内，呈请互选监督更正补入。经批驳者，不得渎请。互选选举人及被选举人，均以列名互选人名册者为限。届期互选监督应亲莅投票所，或派员监察之。互选人应亲赴投票所自行投票，用记名单记法。互选人有因职务或因疾病、事故不能亲赴投票者，得就互选人内委讬一人代行投票，应由本人亲书密封署名画押，连同委讬凭证，送致受讬人。该受讬人应将密封及委讬凭证临时向互选监督呈验，方许代投。以得票较多数者为当选。互选当选人额数，各以议员定额之十倍为准。互选告竣，互选监督即日将当选人名榜示投票所。不原应选者，得於三日内呈明互选监督撤销，将得票次多数者补入。互选管理员造具当选人名册，连同票纸，呈由互选监督咨送资政院，由院将当选人名及得票数目，於选举年分三月以前，奏请按额钦选。有缺额时，资政院随时将本届当选人开单奏请钦选补足之。本届当选人数不足议员缺额之三倍时，应举行临时互选，一切照寻常互选办理。

　　各部、院官，以下列各官为限：一，内阁侍读学士以下，中书以上；二，翰林院侍读学士以下，庶吉士以上；三，各部左、右参议以下，七品小京官以上；四，掌印给事中、给事中及监察御史。各官以年满三十岁以上，具下列资格之一，得选充资政院议员：一，现任实缺者；二，曾任实缺未休致、革职者；三，奉特旨署理或奏署者；四，奉特旨候补、补用、选用或学习行走者；五，其馀候补满三年以上者。由合格人先行互选，於选举年分二月初一日在京师行之，以都察院堂官为监督。互选当选人额数，以议员定额之五倍为率，各部、院官选充资政院议员者，於院内职权，本衙门长官不得干涉。其因升转降调致失原定资格者，即同时失资政院议员之资格。所有举行互选、奏请钦选、补足缺额各办法，与宗室、觉罗选举同。

　　硕学通儒资格凡四：一，不由考试、特旨赏授清秩者；二，著书有裨政治或学术者；三，有入通儒院之资格者；四，充高等及专门学堂主要科目教习五年以上著有成绩者。凡年满三十岁以上，具前列资格之一，均得选充资政院议员。每届选举，资政院於前一年九月行知学部，由部通行京堂以上官、翰林、给事中、御史、各省督、抚、提学使、出使各国大臣，各蒐访一人或二人，开具事实，保送学部审查。择定合格得保多者三十人，作为硕学通儒议员之被选人。於选举年分二月以前，咨送资政院。由院将被选人姓名及原保人姓名官职开单，於三月以前，奏请按额钦选。有缺额时，资政院随时将本届被选人照章奏请钦选补足之。本届被选人数不足议员缺额之三倍时，应另行保送。

　　纳税多额人，以下列资格为限：一，男子照地方自治章程有选民权者；二，年纳正税或地方公益捐，在所居省分占额较多者。凡具此资格，年满三十岁以上，得选充资政院议员。由合格人先行互选，於选举年分二月初一日在各省城行之，以布政使或民政使为监督。每届互选，资政院於前一年九月行知各省督、抚，照章举行。互选监督会同商务总会总理、协理，遴派互选管理员。互选办法与普通互选同。互选人额数。每省以二十人为限。投票用记名连记法，以得票过互选人数三分之一者为当选。互选当选人额数，以互选人额数十分之一为率。如当选人不足定额，就得票较多者，令互选人再行投票，以足额为止。其得票及格、额满见遗者，作为候补当选人。当选人不原应选，得呈明互选监督撤销，以候补当选人依次递补。互选管理员造具当选人及候补当选人名册，连同票纸，呈由互选督申送本省督、抚，各督、抚将当选人姓名及得票数目咨送资政院，由院开单，於三月以前，奏请按额钦选。有缺额时，资政院随时将本届当选人开单奏请钦选补足之。本届当选人不足议员缺额之三倍时，以候补当选人递补。候补当选人数不敷时，举行临时互选。

　　各省谘议局互选谘政院议员，按定额分配：奉天三人，吉林二人，黑龙江二人，顺直九人，江苏七人，安徽五人，江西六人，浙江七人，福建四人，湖北五人，湖南五人，山东六人，河南五人，山西五人，陕西四人，甘肃三人，新疆二人，四川六人，广东五人，广西三人，云南四人，贵州二人。互选於选举年分前一年十月十一日，在各省谘议局行之。以督、抚为监督。每届互选，资政院於前一年九月行知各互选监督，照章举行。届期互选监督亲莅监察之。投票、开票、检票等事，由谘议局办事处管理。適用普通互选规则，互选选举人及被选举人均以该省谘议局议员为限。投票用记名连记法，以得票过互选人半数者为当选。互选当选人额数，以各该省议员额数之二倍为率。如当选人不足定额，就得票较多者，令互选人再行投票，以足额为止。其投票及格、额满见遗者，作为候补当选人。谘议局办事处造具当选人及候补当选人名册，连同票纸，呈送互选监督，覆加选定，为资政院议员。不原应选者，得呈明互选监督辞退，依次将本届当选人及候补当选人覆加选定补充。不敷选充者，举行临时互选。选定后，由互选监督造具名册，连同当选人及候补当选人原册，咨送资政院。凡选充资政院议员者，不得兼充本省谘议局议员，有缺额时，由院行知该省督、抚，覆加选定补充，或举行临时互选。此资政院议员钦选、互选办法之概要也。

　　各省谘议局议员选举章程之规定，议员之选任，用複选举法。複选之别於单选者，单选迳由选举人投票选出议员，複选则先由选举人选出若干选举议员人，更令选举议员人投票选出议员是也。谘议局议员定额，因各省户口尚无确实统计，参酌各省取进学额及漕粮多寡以定准则。奉天五十名，吉林三十名，黑龙江三十名，顺直百四十名，江宁五十五名，江苏六十六名，安徽八十三名，江西九十七名，浙江百十四名，福建七十二名，湖北八十名，湖南八十二名，山东百名，河南九十六名，山西八十六名，陕西六十三名，甘肃四十三名，新疆三十名，四川百零五名，广东九十一名，广西五十七名，云南六十八名，贵州三十九名。京旗及各省驻防，以所住地方为本籍。但旗制未改以前，京旗得於顺直议员定额外，暂设专额十名；各省驻防得於该省议员定额外，每省暂设专额一名至三名。选举权之规定，用限制选举法。凡属本省籍贯之男子，年满二十五岁以上，具下列资格之一者，有选举谘议局议员之权：一，在本省地方办理学务及公益事务满三年以上著有成绩者；二，在本国或外国中学堂及与中学同等或中学以上之学堂毕业者；三，有举、贡、生员以上之出身者；四，曾任实缺职官文七品、武五品以上未被参革者；五，在本省地方有五千元以上之营业资本或不动产者。凡非本籍之男子，年满二十五岁，寄居本省满十年以上，有万元以上之营业资本或不动产者，亦得有选举权。被选举权之规定及其限制：凡属本省籍贯或寄居本省满十年以上之男子，年满三十岁以上者，得被选举为谘议局议员。凡有下列情事之一者，不得有选举权及被选举权。一，品行悖谬、营私武断者；二，曾处监禁以上之刑者；三，营业不正者；四，失财产上信用被人控实未清结者；五，吸食鸦片者；六，有心疾者；七，身家不清白者；八，不识文义者。其有所处地位不適於选举议员及被选举为议员者：一，本省官吏或幕友；二，军人；三，巡警官、吏；四，僧、道及宗教师；五，学堂肄业生：均停其选举权及被选举权。其现充小学教员者，停其被选举权。谘议局设议长一，副议长二，用单记投票法，分次互选。设常驻议员，以议员额数十分之二为额，用连记投票法，一次互选。凡议员三年一改选，议长、副议长任期同。常驻议员任期限一年。议长因事出缺，以副议长递补。副议长出缺，由议员互选充补。议员出缺，以複选候补当选人依次递补。议员改选，再被选者得连任，以一次为限。议员非因下列事由，不得辞职：一，确有疾病，不能担任职务者；二，确有职业，不能常驻本省境内者；三，其馀事由，经谘议局允许者。

　　凡选举区域，初选举以厅、州、县为选举区，複选举以府、直隶厅、州为选举区。直隶厅、州及府之本管地方，均作为初选区。直隶厅无属县者，以附近之府为複选区。初选区，厅以同知、通判，州、县以知州、知县为初选监督。複选区，府以知府，直隶厅、州以同知、通判、知州为複选监督。府、直隶厅、州作为初选区者，得遴派教佐员为初选监督。初选、複选均设投票、开票、管理员、监察员若干名。管理员不拘官绅，监察员以本地绅士为限。初选区选举人名册及当选人姓名票数，由初选监督申报複监督；複选当选人姓名票数，由複选监督申报督、抚，分别咨报资政院、民政部立案。

　　选举年限，三年一次，以正月十五日为初选日期，三月十五日为複选日期。凡初选举，初选监督按地方广狭、人口多寡、分划本管区域为若干投票区，分设选举调查员，按照选举资格，详细调查，将合格选举人造具名册，於选举期六个月以前，呈由複选监督申报督、抚，并宣示公众。如本人认为错误遗漏，得於宣示期内呈请初选监督更正。初选当选人额数，按照议员定额加多十倍。各初选区应出当选人若干名，由複选监督分配。投票用无名单记法，其有写不依式者，夹写他事者，字迹模糊者，不用颁发票纸者，选出之人不合被选资格者，作为废票。以本区应出当选人额数除选举人总数，所得半数，为当选票额。得票不满当选票额以上者，不得为初选当选人。複选由初选当选人齐集複选监督所在地行之。複选当选人，即为谘议局议员。各複选区应得议员若干名，由督、抚按全省议员定额分配，投票当选，一切与初选同。

　　关於选举之变更，如选举人名册有舞弊、作伪情事，或办理不遵定章，被控判定确实者，初选、複选均无效。当选议员有辞任、或疾病不能应选，或身故，或被选资格不符，当选票数不实，被控判定确实者，其当选无效，各以候补当选人递补。如选举人确认办理人员不遵定章，有舞弊、作伪证据，或当选人被选资格不符，当选票数不实，及落选人确信得票可当选而不与选，候补当选人名次错误、遗漏者，均得向该管衙门呈控。限自选举日起三十日，凡选举诉讼，初选向府、直隶厅、州衙门，複选向按察使衙门呈控。各省已设审判厅者，分别向地方高等审判厅呈控。不服判定者，初选得向按察使衙门，複选得向大理院上控。限判定日起三个月。已设审判厅者，照审判厅上控章程办理。选举人及办理选举人、选举关系人，有违法行为，分别轻重，处以监禁、罚金有差；二年以上、十年以下，不得为选举人及被选举人。

　　专额议员选举人及被选举人，以京旗及驻防人员为限，选举及被选举资格，与谘议局普通议员资格同。各省驻防专额议员之数，视该省驻防取进学额全数在十名以内者设议员一名，二十名以内设二名，二十名以外设三名。初选当选人额数，以议员定额十倍之数为准。複选当选人额数，以议员定额为准。调查选举人名册，由督、抚会同将军、都统，於京旗及驻防人员内，各酌派选举调查员。当选、改选、补选及诉讼、罚则各事，均照谘议局选举章程办理。此各省谘议局议员初选、複选办法之概略也。

　　各省谘议局选举，宣统元年各督、抚次第奏报举行。於九月初一日，召集开会，举行互选资政、谘议员。二年四月，资政院奏请钦选各项议员，奉敕选定。以八月二十日为召集期，九月初一日，资政院举行第一次开院礼。监国摄政王代行莅选，颁谕嘉勉议员。三年九月，遵章第二次召集开会。

　　资政院、谘议局议员选举外，尚有地方自治团体之选举。地方自治为立宪基础，列於筹备事宜清单。光绪三十四年、宣统元年，宪政编查馆先后核议，民政部奏城、镇、乡、府、厅、州、县及京师地方自治暨选举各章程，各省次第筹办。其选举办法，与谘议局议员选举略有出入。以繁琐，不备载。